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N° 160 – 161 (1-2/2015) : Les échelles de la gestion territoriale



Editorial

par Jérôme Dubois et Jean-Pierre Gaudin

Quelles réorganisations territoriales, quelles décentralisations ou encore quelles nouvelles échelles de gestion ? Ces questions qui agitent notre actualité ne sont pas pour autant des sujets très neufs. La France, en particulier n’a pas été ce pays viscéralement centraliste que supposent les clichés. Le débat politique a en effet été constant sur cette question. Dès 1875, avait été créée à la Chambre des députés une « Commission permanente de la décentralisation », dans un contexte où les monarchistes entretenaient la pression girondine. Aujourd’hui, tous les pays de l’UE sont confrontés au thème de la subsidiarité et depuis quelques décennies déjà, l’ONU et l’essentiel du système des organisations internationales promeuvent des principes de décentralisation à travers le monde entier. La Banque mondiale en a même fait un critère, plus ou moins effectif, de conditionnalité pour allouer ses aides financières.

Beaucoup d’États à travers le monde sont donc aujourd’hui invités ou parfois sommés de mettre en place une « meilleure » organisation politique et administrative de leur territoire. Tout y concourt : la mise à l’agenda international de la « décentralisation », la crise économique et financière, mais aussi la célébration croissante du New public management. L’action publique, pour être moderne, devrait devenir plus « territoriale ». Il faut se demander quelle est la portée exacte de cette formule. S’agit-il là des conséquences d’un changement de réalité lié aux évolutions économiques et sociales (essoufflement des politiques keynesiennes, compétition internationale des villes) ou bien d’un nouveau regard d’analyse, délesté des approches classiques de type centre/périphérie ? C’est bien entendu un peu de deux, mais dans quelle proportion et avec quels effets de réciprocité ? Répondre à cela devrait notamment éclairer le débat, récurent et difficile à clore, relatif à une « recentralisation de la décentralisation » dénoncée aujourd’hui dans plusieurs pays.

Pour autant, si la plupart des pays du globe paraissent à présent concernés par ce mouvement vers la décentralisation, il faut soigneusement différencier les situations et les enjeux de ce phénomène. Car cette évolution n’est ni uniforme, ni continue.

Le mouvement vers la décentralisation ou la réforme des échelles de gestion n’est, en effet, pas continu. Il dépend beaucoup des conjonctures politiques et des contextes économiques ou sociaux. Les États neufs et les économies en construction cherchent d’abord souvent à asseoir des espaces homogènes et des règles de portée générale pour mieux affirmer UN territoire national. Les décolonisations l’ont montré mille fois. Par ailleurs, les changements de régime et le passage pour des partis du statut d’opposants à celui de gouvernants transforment également, comme par magie, des décentralisateurs de conviction en centralistes pragmatiques, dans l’espoir de pouvoir ainsi mieux consolider leurs positions nouvelles. L’histoire, européenne ou non, est pleine d’exemples de ces mutations. Et enfin, les objectifs de décentralisation ou de réorganisation territoriale n’ont évidemment pas la même signification, selon qu’ils seront inscrits dans une dynamique ambitieuse de démocratisation ou bien liés seulement à des préoccupations de gestion efficace.

Le mouvement de décentralisation ne saurait non plus être compris comme ayant une portée uniforme. S’il n’y a pas de fatalité nationale centralisatrice ou fédéraliste, il est vrai qu’il existe des cultures politiques dominantes inscrites dans la durée et qui peuvent être réactivées par tel ou tel parti ou groupe d’intérêts. Le choix de mettre en place une forme de déconcentration administrative plutôt que de faire reposer une réorganisation territoriale sur des organes tous élus au suffrage direct est ainsi loin d’être neutre. Par ailleurs, les caractères du régime qui veut mettre en place de telles réformes comptent également et ne doivent pas être oubliés dans un luxe de présentation de leurs détails techniques. Le degré et les formes d’autoritarisme (parti unique ou dominant, modalités d’élection, mais aussi fonctionnement de la justice, ou degré de pluralisme des médias) colorent très différemment les modes d’organisation territoriale et leur réforme.

Mais il ne faut pas sous-estimer non plus dans la diversité des significations à analyser les implications des décentralisations sur les systèmes de production des normes et de redistribution des ressources collectives. En se recomposant ainsi sur une base plus localisée, l’État doit-il se replier pour autant sur ses missions les plus traditionnelles (c’est-à-dire régaliennes) ? Cela produit-il, comme le soutiennent certains, un « vide » laissé par l’État, voire un « État creux » ? Rien n’est moins sûr, ni généralisable. D’une part, l’État décentralisé peut encore déployer un rôle d’incitateur et de facilitateur, qui lui permet d’être très présent (même indirectement) dans beaucoup de politiques territoriales et d’animation économique. D’autre part, dans les pays où des revendications régionalistes (voire sécessionnistes) s’expriment fortement, l’État ne conserve-t-il pas un rôle de redistribution, voire de recours, auquel il sera difficile de renoncer ?

Dans un contexte global fortement néolibéral, enfin, la valorisation des nouvelles échelles locales du territoire s’accompagne d’une recherche accrue de performance gestionnaire. La culture technocratique prend ainsi une place croissante, l’évaluation des politiques publiques est essentiellement quantitative (bilan coût/bénéfice) et l’esprit de gouvernance met l’accent sur la consultation directe des habitants plus que sur la délibération des assemblées élues. L’action publique locale visera ainsi, spécialement dans les pays riches, à se dépolitiser, à mesure que des dispositifs de négociation multi-niveaux et multiacteurs se diversifient pourtant.

Dans ce numéro bien des exemples de réorganisation des pouvoirs territoriaux oscillent entre développement politique local et technicisation de l’action publique sous la houlette d’un pouvoir national souvent bien présent. Les articles retenus montrent tous comment la crise des finances publiques vient changer le regard et les pratiques quant à l’organisation politico-administrative du territoire : tentatives de recentralisation pour rationaliser la carte des compétences et des financements ou, au contraire, volonté d’États centraux désargentés de se décharger encore davantage sur les collectivités locales, tout en prétendant « approfondir » leur rôle ?

Les auteurs montrent des expérimentations poursuivant un long cycle durant lequel les pouvoirs locaux infra-étatiques ont progressivement acquis une réelle autonomie, parfois suffisante pour s’opposer au gouvernement central. Avec la crise économique et la fin des politiques keynésiennes de redistribution, la plupart des États ont peu ou prou passé la main à des collectivités infranationales, plus à même, pensait-on, de gérer leur territoire. Ce mouvement a plusieurs origines. Tant la littérature sur le développement économique local, les réflexions sur la démocratie locale, que les initiatives politiques européennes ont porté aux nues, durant trente ans, la montée en puissance des collectivités. Presque aucun État n’a échappé à ce mouvement qui a vu naître des pouvoirs locaux aux compétences croissantes. Ces mutations ont entraîné une multiplication de pouvoirs plus ou moins autonomes et des mécanismes de coopération multi-niveaux entre entités politiques toujours plus autonomes. Gouvernance, partenariats publics privés, contractualisation, financements croisés entre niveaux décisionnels et appels à projets sont autant de termes qui ont bercé les vingt dernières années de l’action publique. Les textes de ce numéro, par-delà leur diversité, sont représentatifs de cette action publique ouverte faisant la part belle aux mécanismes d’apprentissage, à la fois institutionnels et sociaux, et à la redistribution des configurations de pouvoirs en fonction d’enjeux localisés.

La valorisation des nouvelles échelles locales du territoire s’accompagne souvent, par ailleurs, d’une recherche accrue de performance gestionnaire. Si à la fin de xxe siècle l’enjeu était celui de la reconnaissance des enjeux et des savoir faire locaux contre les États, la crise des finances publiques vient aujourd’hui rebattre les cartes. Depuis quelques années, les stratégies de rationalisation de la gestion publique, sous contrainte financière, contribuent à leur tour à faire évoluer les formes d’organisation territoriale.

Souvent pensées par le haut, les réformes les plus récentes empruntent des voies différentes selon les pays et les contextes. De la volonté anglaise de renationaliser certaines compétences au développement des lois de décentralisation en Côte d’Ivoire, en passant par des réajustements plus ou moins localisés en France, en Italie ou en Espagne, la plupart des auteurs mettent en avant les processus d’apprentissage et de co-construction. Les articles ici présentés permettent d’en repérer quatre logiques.
– La première correspond à la France. Les dernières lois achèvent les évolutions issues des lois de décentralisation. Dans certains pays, l’institution de pouvoirs locaux autonomes a rendu moins nécessaire le maintien de puissants services de l’État. Avec la contraction rapide de l’État local, les collectivités se retrouvent toujours plus autonomes. À cette contraction, répond une reconfiguration des pouvoirs locaux, à la fois imposée par le centre mais également rendue nécessaire pour combler un vide. La montée en puissance des régions, le développement rapide des regroupements urbains et des métropoles, finalement acceptés par la plupart des communes, montrent la re-création, par les collectivités, de nouveaux services venant remplacer ceux de l’État.
– À l’inverse, dans d’autres pays, la place des collectivités se trouve amoindrie par la reprise en mains par les services de l’État des politiques territoriales dans un vaste mouvement de recentralisation, dicté par un souci de rationalisation. C’est en particulier le cas de l’Angleterre, qui pour des raisons à la fois de management et d’harmonisation des politiques sur son territoire, a adopté plusieurs mesures destinées à limiter les marges d’initiatives locales.
– La troisième logique renvoie à l’approfondissement voire à l’instauration d’une véritable décentralisation dans des pays au pouvoir d’État encore fort. C’est le cas de la Côte d’Ivoire qui a impulsé, au début de la décennie 2000, un vaste mouvement en ce sens. Cette expérience vient nous rappeler que les logiques de la démocratie et de la concertation locale, d’un développement économique par les territoires et de la responsabilisation des acteurs locaux sont toujours d’actualité.
– La quatrième est moins tranchée. Elle renvoie au jeu classique d’un balancier non stabilisé entre pouvoirs centraux et pouvoirs locaux et à des formes sans cesse renouvelée de négociation. La page des expérimentations est loin d’avoir été tournée. C’est le cas de l’Espagne, de l’Argentine ou du Brésil qui explorent différentes formes de coopération plus ou moins institutionnalisées entre institutions locales et gouvernement, entre acteurs publics et privés, entre échelle urbaine et échelle métropolitaine. C’est aussi ce que nous donne à voir l’autonomisation des collectivités locales, de part et d’autre de la frontière franco-italienne, dans le cadre de construction d’accords de coopération décentralisés. Ces expérimentations concernent essentiellement les relations entre l’État et les collectivités infranationales, mais pas seulement. Dans certains cas, elles peuvent aussi concerner les acteurs locaux entre eux, publics ou privés.

Quelle que soit la logique repérable, ce renforcement du local ne se fait pas sans l’État, bien au contraire. En se recomposant ainsi sur une base plus territoriale, l’État ne se replie pas pour autant sur des missions traditionnelles régaliennes et de contrôle. Difficile alors dans les différents articles d’entrapercevoir un « vide » laissé par l’État. Le développement de pouvoirs territoriaux s’inscrit toujours dans le cadre de politiques impulsées par le centre, à l’image des politiques métropolitaines naissantes un peu partout sur la planète ou des différentes formes d’assouplissement des règles de partenariats entre le public et le privé toujours pilotées par le centre.

Cette recomposition des institutions locales, enfin, s’accompagne d’une technicisation et par là même d’une dépolitisation de l’action publique au niveau local. Les analyses en termes de gouvernance mettent depuis de longues années l’accent sur la consultation directe des habitants plus que sur la délibération des assemblées élues. En procédant ainsi l’action publique locale cherche donc implicitement à se dépolitiser, à mesure que les dispositifs de négociation multi-niveaux et multi-acteurs se diversifient. Mais en même temps, les politiques étant de plus en plus imbriquées, comment séparer et spécialiser sans schématisme les compétences ? Si ces façons de faire ne sont pas totalement nouvelles, elles posent la question de la construction du sens de l’action collective territoriale. Bien des exemples mettent en avant le renouveau d’une légitimité technocratique au plan local, national ou international, dans laquelle la culture de l’ingénieur et la recherche d’indicateurs deviennent centraux. Dans ces conditions, l’action publique se veut parfois faussement dépolitisante. Elle se fonde sur des approches techniciennes et/ou rationnelles des problèmes et les choix sont contraints par la multiplication des indicateurs et des dispositifs techniques dans des logiques essentiellement quantitatives. Ces phénomènes sont parfois renforcés par la multiplication de dispositifs ou d’arènes qui contribuent à éloigner la prise de décision du débat démocratique.

L’action publique locale se retrouve ainsi doublement fragmentée du fait à la fois de la bonne santé des approches sectorielles classiques et des redécoupages territoriaux « à la carte » en fonction des problèmes traités. Si la concertation peut exister elle se retrouve émiettée et cloisonnée en une multitude de lieux de débat spécialisés.

Les déchets et l’aménagement des territoires de Buenos Aires et Rio de Janeiro, de Marie-Noëlle Carré et Marcelo Pires Negrão

Ce texte montre comment, dans deux métropoles d’Amérique du Sud, Rio et Buenos Aires, la question de la gestion des déchets est venue bouleverser celle des échelles administratives. Le développement métropolitain, englobant la ville-centre longtemps dominante dans un ensemble urbain bien plus vaste, tout comme le poids croissant des questions environnementales dans la gestion des villes ont remis en question des modèles historiques de gestion centralisé. Face à ces enjeux, les deux auteurs analysent la naissance de niveaux intermédiaires de gouvernement, entre celui des État et celui des villes, essentiellement sous la forme d’intercommunalités. Ils montrent le glissement progressif du pouvoir de la ville-centre vers les communes périphériques et les différentes stratégies développées par ces dernières en fonction de leurs caractéristiques socio-économiques.

Les politiques transfrontalières France-Italie et les nouveaux enjeux territoriaux, de Jean-Pierre Darnis

Étudiant les politiques de coopération transfrontalière entre la France et l’Italie, initiée à partir de la décennie 80 dans le cadre des accords de coopération et des programmes de développement ruraux impulsés par l’Union européenne, l’auteur montre les effets induits de ces politiques pour les collectivités locales de part et d’autre de la frontière. Si leurs limites sont connues, en particuliers les effets d’aubaine ou la faible diffusion géographique des programmes, l’essentiel n’est pas là. En mettant en avant la place centrale des collectivités dans l’élaboration et le pilotage de dispositifs transfrontaliers l’auteur analyse les différences de répartition des compétences entre les niveaux italiens et français et les mécanismes d’acculturation réciproques nécessaires. Cet exemple de territoire transfrontalier illustre l’effacement du rôle des États au profit de coopérations à la carte et de coopérations institutionnelles plurielles.

Construction, reconstruction territoriale et décentralisation en Côte d’Ivoire (2002-2009), de Moustapha Soumahoro

Le dilemme entre l’épaisseur du mille-feuille administratif territorial et l’approfondissement de la décentralisation concerne tout autant le territoire africain. C’est ce que nous montre l’auteur en analysant l’accélération récente des politiques de décentralisation en Côte d’Ivoire. Après une longue période durant laquelle l’État ivoirien a assis son autorité l’heure est aujourd’hui à mailler le territoire de collectivités décentralisées. Non sans difficultés. Ces réformes se heurtent tout autant à la multiplication désordonnée de nouveaux pouvoirs locaux, aux réticences des services de l’État à partager leurs compétences et aux coupes budgétaires. Difficile dans ces conditions de préjuger du succès ou de l’échec de cette politique embryonnaire.

Les enjeux de la planification spatiale en Angleterre et en France : regards croisés, de Christophe Demazière

À travers cette comparaison, Christophe Demazière étudie les effets de l’injonction au développement durable dans les pratiques d’aménagement dans deux pays à l’organisation territoriale bien différente. Le verdissement des documents d’urbanisme sert ici de prétexte à l’analyse des recompositions des jeux entre les pouvoirs locaux et les gouvernements. L’article analyse les effets de deux modèles d’organisation territoriale. En Angleterre, où le gouvernement dispose d’importants pouvoirs, les collectivités ont dû incorporer directement des orientations nationales, comme la localisation préférentielle d’activités économiques sur des friches industrielles. En France, dans un contexte d’autonomie des communes et des intercommunalités en matière de planification, il est beaucoup plus difficile de réellement traduire en objectifs opérationnels les volontés du centre.

L’apprentissage local d’une politique de l’emploi dans le Pays Valencien (Espagne), de Juan R. Gallego et Josep V. Pitxer

Dans ce texte les auteurs analysent les effets de l’apprentissage territorial entre acteurs publics et privés et entre niveaux d’acteurs publics à partir de l’exemple des politiques pour l’emploi en Espagne. Ils mettent en avant les effets territoriaux des procédures européennes fondées sur des mécanismes d’apprentissage et de coopérations ouvertes. Ils montrent les processus d’apprentissage dans une double relation de coopération à la fois verticale et horizontale. Dans ces phénomènes d’apprentissage, chaque administration est amenée à construire une nouvelle culture d’action avec ses partenaires parfois en décalage avec sa hiérarchie d’origine. Si ces mécanismes de coopération peuvent sembler étroitement liés aux dispositifs publics qui les portent, les auteurs montrent aussi le caractère pérenne des phénomènes d’apprentissage. Reste à voir l’avenir des dispositifs européens à partir de 2015.

La construction par consensus d’une politique foncière en faveur de l’habitat en Pays Voironnais, de Nicolas Persyn

Dans le contexte français l’auteur montre comment une intercommunalité a construit, par une stratégie des petits pas, sans effaroucher les communes, par une approche pragmatique, une politique foncière. Cet exemple illustre le transfert sans douleur de compétences locales et l’imbrication finalement pas si gênante entre les compétences des communes et des EPCI. L’autonomisation naissante des politiques communautaires pouvant se révéler compatible avec la survivance de l’échelon communal. L’article prend alors le contrepied de bien des auteurs dénonçant une collusion paralysante des deux échelles pour montrer l’intérêt d’un partage flexible des responsabilités.

La recomposition des échelles territoriales en Galice (Espagne) : enjeu économique ou alibi idéologique ? de José-Ignacio Vila-Vàzquez, Juan-Manuel Trillo-Santamaría et Valerià Paül

En Espagne, la réforme constitutionnelle de 2011 incluant le principe d’équilibre des comptes publics dans les budgets de l’État et des collectivités a eu des répercussions directes sur l’organisation territoriale du pays. Cette volonté d’équilibrer les comptes publics sert aussi de prétexte à l’État espagnol pour reprendre la main face à des pouvoirs urbains locaux naissant en favorisant les provinces institutionnellement plus dépendantes du pouvoir central. Dans un pays où les expérimentations intercommunales visant à construire des pouvoirs locaux forts dépendent avant tout des communautés autonomes la volonté de plafonner l’endettement des collectivités et d’en rationnaliser la carte se heurte frontalement aux libertés acquises depuis la transition démocratique.

Métropoles en tension. La construction heurtée des espaces politiques métropolitains par Maurice Olive

Analysant l’accélération de la réforme intercommunale en France à partir de 2000 et la naissance des métropoles institutionnelles, l’auteur montre comment les récentes lois françaises s’inscrivent dans des réflexions plus larges portées à la fois par des organismes internationaux (OCDE, UE) et territoriaux (patronat, FNAU). La modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles comme niveau intermédiaire seraient imposées par le haut et justifiées par leurs effets attendus sur la compétitivité des entreprises et des territoires. Il s’agit d’ailleurs moins d’un désengagement de l’État que d’une redéfinition de ses finalités autour d’une logique de contrôle. À partir du cas de Marseille et Aix-en-Provence, l’auteur démontre la logique de résistances locales fondées sur l’histoire du territoire et de la sociologie des habitants et des élus, dans un choc de légitimité entre deux discours opposés, techniques et localistes, qui ne peuvent se rapprocher.

Controverses : Quel avenir pour le maillage territorial français ?, de Gilles Pollet et Jean Viard

Nous avons demandé à deux connaisseurs du système institutionnel local leur avis sur les évolutions en cours. L’intérêt était de confronter leur regard sur les évolutions et les enjeux des réformes actuelles. Celui du politiste, spécialiste de l’action publique territoriale, et celui du sociologue scrutant les évolutions de la société française en ce début du xxIe siècle. Leur dialogue, à partir de points de vues très différents, met en évidence les inadéquations entre le système hérité de la France des 43 000 paroisses et les évolutions territoriales des dernières décennies. Pourtant – compte tenu des écarts entre la France des grandes villes, celle du périurbain et les dernières campagnes – tous deux appellent à des choix pragmatiques.



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