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N° 112 : Ville et Démocratie



Editorial

par Maurice BLANC et Albert LÉVY

Espaces et Sociétés présente un dossier sur les rapports entre la ville et la démocratie. Ce n’est pas une question nouvelle dans la revue qui, dès ses débuts, a publié des articles (qui n’ont rien perdu de leur actualité) sur la place des habitants. Rappelons par exemple le “processus de récupération”des associations par le pouvoir municipal (Bonnier, 1972), ou l’animation urbaine comme art de désamorcer les mouvements sociaux urbains (Charron, 1974). Il y a eu des numéros spéciaux consacrés au “pouvoir local” (1977), à “la cohabitation pluri-ethnique” (1984), à “urbanité et citoyenneté” (1992) et, récemment, à “projet urbain, maîtrise d’ouvrage, commande” (2001), dans lesquels les questions de la démocratie locale et de la participation des habitants à l’aménagement et à la gestion de leur territoire étaient présentes.
Ce numéro contient pourtant le premier dossier explicitement consacré à la démocratie, à ses formes et aux rapports spécifiques qu’elle prend dans la ville, surtout dans la grande ville, lorsque les mutations socio-économiques reconfigurent l’espace urbain, que la mondialisation bouleverse les territoires, et que les processus de décentralisation transforment les rapports traditionnels entre le “central” et le “local”. L’échelle communale devient inadaptée et il faut inventer de nouveaux dispositifs à l’échelle infra-communale du quartier et/ou à l’échelle supra-communale de l’agglomération (les communautés urbaines, aujourd’hui en France).
La publication de ce dossier témoigne aussi d’un changement de regard. En 1970, aux débuts d’Espaces et Sociétés, la participation des habitants était un “mauvais objet”. Elle était accusée de deux péchés : véhiculer l’idéologie gaulliste de la réconciliation du capital et du travail par la participation et être une revendication des couches moyennes réformistes, sans intérêt pour les militants radicaux des mouvements sociaux urbains (Castells, 1970). Les cas analysés dans ce dossier montrent à la fois que le recul critique est de rigueur, mais que la réalité est complexe et qu’on ne peut en rendre compte avec des schémas simplificateurs.
Le retour de la problématique de la participation tient aussi à l’effondrement du marxisme, au renouveau de la philosophie politique et au regain d’intérêt pour la question démocratique : de Hannah Arendt à Jürgen Habermas, de Claude Lefort à Marcel Gauchet, de John Rawls à Michael Walzer, etc. Une réflexion générale se développe sur les conditions de l’être-ensemble et du vivre-ensemble, sur l’espace public et la communication. La démocratie locale suppose un nouveau rapport entre individu et démocratie, mais aussi une nouvelle relation entre espace et démocratie : à l’espace anonyme et abstrait de la démocratie libérale et de la globalisation, elle oppose un espace singulier, historiquement défini et actif dans la constitution de la communauté comme sujet collectif.
Ce dossier vient compléter une longue suite de réflexions et de travaux récents. Il faut souligner l’intérêt des publications de l’ADELS (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale) pour faire connaître et promouvoir les initiatives locales de citoyenneté, dans la revue Territoires notamment. Les Annales de la recherche urbaine ont publié ces derniers temps au moins trois numéros sur ces questions : “Gouvernances”, “Le foisonnement associatif” et “Les seuils du proche”. Les revues Hermès, Mouvements, Pouvoirs, La Revue des Sciences sociales et bien d’autres ont également contribué au débat. Ce n’est pas le lieu d’un inventaire détaillé, mais il faut mentionner l’ouvrage de synthèse : La démocratie locale. Représentation, participation et espace public (Curapp, Craps, 1999).
Lorsque Espaces et Sociétés a diffusé, fin 2001, l’appel à articles : “Construire la démocratie”, le débat était engagé devant le Parlement, en France. Il laissait espérer des avancées vers plus de participation des habitants au débat public sur l’aménagement de leur ville ou de leur quartier. Cet espoir a été déçu, la loi sur “la démocratie de proximité” de février 2002 place la participation des habitants sous le contrôle absolu des élus locaux. Dans la loi telle qu’elle a été adoptée, les instances de participation, les comités de quartier, n’ont plus aucune autonomie et ils sont conçus comme des “courroies de transmission” entre la municipalité et les habitants, Jean-Pierre Garnier le montre bien dans son texte.
Que la construction de la démocratie locale rencontre des obstacles, en France autant qu’ailleurs, ne devrait être une surprise pour personne, ni pour les acteurs politiques et associatifs qui s’efforcent de donner la parole au peuple, ni pour les chercheurs qui analysent les processus à l’œuvre dans les expériences de renouvellement de la démocratie. Dans de nombreux pays du monde, cette construction est un vaste chantier. Les progrès sont fragiles et les retours en arrière toujours possibles. En publiant ce dossier, Espaces et Sociétés a l’ambition d’apporter sa pierre à la compréhension des enjeux théoriques et pratiques des nouvelles formes de démocratie dans la ville, en interrogeant son approfondissement et ses enjeux.

Ce dossier est organisé autour de deux axes étroitement imbriqués : des analyses d’expériences concrètes, en Belgique, en France et au Maroc, ainsi que des élaborations théoriques pour aider à penser la démocratie. Contrairement à la France qui se prétend une “République une et indivisible”, la Belgique, État fédéral plurilingue, s’est construite sur trois piliers : libéral, chrétien et socialiste. Ces traits ont favorisé une culture de la concertation, les associations participent depuis longtemps aux décisions politiques, faisant de la Belgique un “laboratoire” précurseur en ce domaine. Mais elle connaît aujourd’hui un certain nombre de blocages, relevés par Taoufik Souami et Christine Schaut dans leurs textes respectifs.
Le Maroc est un “pays du Sud” qui a longtemps connu une monarchie autoritaire. L’arrivée sur le trône du “prince des pauvres” a provoqué des changements et des espoirs, mais elle n’a pas fait disparaître les vieux réflexes. L’article de Françoise Navez-Bouchanine, sur l’expérience participative lors du “recasement”d’un bidonville marocain, montre que, malgré ses aspects négatifs, la participation des habitants est à la fois une nécessité pratique et une exigence démocratique. Paradoxalement, les proclamations de soumission et de fidélité au Roi autorisent une critique impitoyable de ses représentants locaux, accusés de ne pas écouter le peuple, de trahir ses volontés et par conséquent celle du Roi.
Jean-Pierre Garnier remonte aux années 1970 et il retrace l’historique de l’émergence de la participation dans l’aménagement et l’urbanisme. Il interroge la notion “d’habitant”, trop générique et vague selon lui. Il montre que la participation est d’abord une revendication des fameuses “couches moyennes intellectuelles”. Les formes de participation institutionnalisées qui répondent à cette revendication ont été mises en place avec le souci d’encadrer et de contrôler la participation pour éviter tout risque d’émergence d’un contre-pouvoir. Garnier analyse les avatars de la récente loi sur la “démocratie de proximité”. Il en déduit qu’on ne peut réduire l’écart entre gouvernants et gouvernés par la simple invocation de la proximité (spatiale) et qu’en trente ans la participation des habitants n’a fait que du “sur place”. Sa critique de la participation, comme discours idéologique et comme manipulation, débouche sur l’idée de “l’impossible participation”, dans un régime capitaliste.
Les deux articles sur Bruxelles analysent des formes de participation institutionnalisée et codifiée, mises en place depuis une vingtaine d’années. Taoufik Souami analyse les commissions de concertation communales et Christine Schaut les comités consultatifs de locataires dans les quartiers d’habitat social. Souami montre finement que ces commissions d’arbitrage des litiges, en dépit des réticences et des critiques, fonctionnent comme des “systèmes de présélection et de veille pour traiter les petits conflits, des lieux de pré-décision, modus operandi pour élaborer des compromis, des cadres pour le pré-débat, modus vivendi pour organiser la discussion”. Les comités étudiés par Schaut ont été créés pour pacifier les conflits entre anciens et nouveaux locataires (souvent étrangers). Ils interviennent effectivement comme espace tampon, comme lieu de canalisation et de traitement des plaintes. Dans les deux cas, on est devant une participation procédurale, une participation en construction, dans laquelle le respect des règles formelles joue un rôle essentiel. Mais, en suivant la procédure à la lettre, on peut très bien s’éloigner de l’esprit de la participation. Les habitants n’ont qu’une influence très réduite sur la décision finale.
Marquées par la tradition française de “l’urbanisme colonial” (Marié, 1995), les autorités marocaines ont voulu s’attaquer (au sens propre) aux bidonvilles en déplaçant la population (le “recasement”), puis en rasant tout. À Tanger, le recasement de Haouma Nçara est présenté comme un cas exemplaire : c’était un bidonville de petite taille et la concertation aurait permis de trouver des solutions adaptées aux besoins de chacun. En confrontant la version des autorités avec celle des habitants, Navez-Bouchanine montre une réalité plus complexe. Les autorités ont pu facilement “diviser pour régner”, de nombreux habitants étant prêts à “tirer leur épingle du jeu” et à négocier en sous-main une solution individuelle, en marge des négociations collectives.
En première lecture, ces trois articles apportent de l’eau au moulin de
Jean-Pierre Garnier : à Bruxelles comme à Tanger, la participation serait un “gadget” inutile. Pourtant, sans s’être concertés, les auteurs soulignent que ces instances mettent en place un “entre-deux” et produisent des ambivalences qui peuvent être productives :
“Les lieux de décision officiels sont ainsi détournés, leurs aspects formels maintenus, leurs fonctionnements transformés, pour accueillir les événements de la vie urbaine, tout en les contenant dans la sphère de ce qui est collectivement acceptable sur la scène publique” (Souami).
“L’analyse révèle (…) l’existence de rapports de force inégaux et comment de tels lieux (les commissions consultatives de locataires) libèrent des plaintes, des revendications et des attentes dont les acteurs politiques ne savent pas toujours que faire” (Schaut).
“À court terme, ces procédures ne semblent nullement donner naissance à un processus démocratique. Elles ont pourtant des effets notables sur les représentations, demandes et expressions de ces dernières. Elles pourraient donc avoir, à plus long terme, des effets sur l’évolution politique en général” (Navez-Bouchanine).
Analysant la gestion locale de l’environnement dans deux domaines, l’enrôlement de l’usager dans le tri de ses déchets, baptisé “geste citoyen”, et le rôle des Commissions consultatives des services publics, créées en 1992 pour la gestion de l’eau, Rémi Barbier et Virginie Waechter intitulent leur article : “la participation paradoxale” et ils aboutissent à des conclusions assez proches de celles de Souami et Schaut. La participation est à la fois un “geste” et une “parole” ou, en d’autres termes, un discours et une pratique. La participation est paradoxale parce qu’elle est prise en tension entre “une démocratisation pragmatique” (la logique gestionnaire de l’efficience productive) et une “démocratisation citoyenne” (la logique d’élargissement du débat public). Elle ne supprime pas les inégalités, mais elle introduit pourtant une certaine symétrie entre professionnels et “profanes”. Elle rend possible les “débordements” démocratiques, ce qui ne veut pas dire qu’ils soient très nombreux !
Par contre, étudiant la concertation à Lyon dans l’élaboration du Plan de Déplacements Urbains (PDU), Malika Amzert et Franck Chignier-Riboulon soulignent ses limites et son détournement. Ils démontent et dénoncent l’illusion de la “coproduction de l’urbain” dans le PDU et le projet de tramway de Lyon. D’une part, la concertation est organisée à un niveau infra-communal, alors que les décisions importantes se prennent au niveau de la Communauté urbaine du Grand Lyon, où les habitants n’ont pas les moyens d’intervenir. D’autre part, la concertation affichée relève du marketing politique et elle vise à faire adhérer la “base” aux décisions prises au sommet. Elle est supposée avoir des vertus “pédagogiques” pour faire comprendre et accepter les contraintes du système politique local par les citoyens. Mais elle ne leur donne pas de prise sur des décisions qui ont un impact majeur sur leur vie quotidienne. En conclusion, les auteurs opposent ces pratiques à une véritable participation, entendue comme un élargissement du débat au-delà de la représentation politique.
La philosophie de Jürgen Habermas tient une grande place dans les tentatives actuelles de théorisation de la démocratie. Joseph Schumpeter a formalisé la démocratie représentative dans Capitalisme, Socialisme et Démocratie [1943] et beaucoup d’élus sont “schumpétériens” sans le savoir ! De même aujourd’hui, Théorie de l’agir communicationnel d’Habermas (1987, [1981]) donne son assise théorique à la démocratie participative. Les citoyens qui débattent publiquement de leur bien commun, en échangeant des arguments rationnels et sans exclure personne, constituent le modèle idéal de la démocratie participative.
Florence Rudolf questionne certaines thèses de ce “monstre sacré” de la philosophie politique contemporaine. Elle montre à la fois son intérêt incontestable et ses limites, non moins réelles, dès que l’on s’intéresse à la démocratie telle qu’elle est et non telle qu’elle devrait être. Habermas postule que la délibération se fonde sur un consensus rationnel. Or, dans sa polémique avec Habermas, Niklas Luhmann (1985) a objecté que le consensus est exceptionnel et que le système social se contente d’un “consensus supposé” (Voyé, 1992). C’est bien ce qui ressort de l’analyse des dispositifs de participation et de concertation, en France comme en Belgique, moins peut-être au Maroc où l’affrontement semble plus ouvert.
Rudolf focalise sa critique sur la conception de la communication qui fonde l’espace public. Le langage chez Habermas est avant tout rationnel, ce qui entraînerait l’occultation de sa polysémie et l’oubli de la communication non-verbale. La théorie des “forums hybrides” de Bruno Latour et Michel Callon (2001) serait alors plus pertinente. De plus, chez Habermas, la participation au débat public deviendrait un impératif éthique auquel il serait impossible d’échapper. L’espace public est conçu comme un espace intellectuel et critique (Ferrarese, 2002). Il en résulte que la “démocratie de délibération” est paradoxalement proche de “l’élitisme républicain”, car les plus habiles à manier le discours sont censés emporter l’adhésion de tous. La pensée d’Habermas n’est pas figée et il continue de théoriser la démocratie ([1992] 1997), le débat reste donc ouvert.
Qu’elle émane du pouvoir ou de groupes contestataires et “citoyens”, l’injonction à la participation peut avoir un caractère insupportable. La fable de
Callon et Rabeharisoa rapportée par Rudolf, “le secret de Gino”, peut être lue ainsi : le droit de se tenir à l’écart du débat et de ne pas participer. Schaut montre elle aussi que la “défection” (exit) n’est pas forcément une trahison (Hirschmann, 1995) et qu’elle peut être nécessaire au ressourcement. Mais cela veut-il aussi dire que les individus disposant du droit à ne pas se laisser enrôler auraient ainsi celui de ne pas se sentir concernés et de ne pas s’engager ? Rudolf ne fait pas cette extrapolation qui serait un brin provocatrice : le “droit à l’indifférence” entrerait-il dans les droits démocratiques ?
Pour clore le dossier, Albert Lévy revient sur le cas français, dans une triple perspective. En s’inspirant de Fernand Braudel, il fait appel à la longue durée et il montre d’abord qu’on ne peut comprendre les difficultés et les résistances à l’approfondissement de la démocratie locale en France en faisant abstraction de son histoire et de ses traditions politiques. Deux oppositions surdéterminent toutes les réformes entreprises : le central contre le local et la représentation contre la participation. Si l’expression “l’exception française” a un sens, c’est du côté du centralisme jacobin qu’il faut le chercher. Plus globalement, Lévy propose ensuite une nouvelle conceptualisation de la ville occidentale et il la considère comme un territoire-ressource. En effet, la ville d’aujourd’hui est parvenue à l’âge démocratique (ce qui ne veut pas dire qu’elle soit toujours démocratique, idéal qui reste à construire). Cette ville poursuit trois fonctions essentielles : l’intégration, l’émancipation et la promotion. On est en présence d’un processus circulaire dans lequel la démocratie et son approfondissement sont à la fois condition et conséquence de la ville. Par exemple, l’intégration des paysans et/ou des étrangers dans la société urbaine passe par le développement concret de la démocratie. Il existe une relation dialectique entre la démocratie et ces trois fonctions de la ville ; elle est à la fois le point de départ et l’aboutissement de leur développement. Lévy esquisse un premier bilan des expériences de participation dans les villes françaises. Il propose une typologie provisoire et il pointe les zones d’ombre, encore mal connues et à explorer. Il présente un programme et des hypothèses pour de futures recherches.

Contrairement aux attentes des coordinateurs lorsque l’appel à articles a été diffusé, les cas étudiés se limitent à des dispositifs de participation plus ou moins institutionnalisés. Ce dossier ne rend pas compte de la créativité des expériences à l’initiative de la base, et il fait trop peu de place aux pays en voie de développement. Le cas marocain est très intéressant, mais insuffisant à lui seul. Comment se passe la participation dans les pays qui ne connaissent pas, ou peu, la démocratie : quelle place lui donner, sous quelle forme ? Peut-on parler de délibération ? Il n’y a rien non plus sur la participation des résidents étrangers aux élections locales, question sur laquelle il y aurait eu sans doute abondance de réponses il y a une dizaine d’années. Dans les cas étudiés, ils sont absents de fait, même s’ils sont formellement invités à participer.
Sur le plan théorique, outre Habermas et Latour et Callon, déjà cités, la théorie de la justification de Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1991) est mobilisée de façon pertinente pour analyser les raisons que les acteurs donnent au fait de participer ou non. Mais le débat reste trop “continental”, au sens britannique du terme. Il ignore les questionnements du monde anglo-saxon. Aux USA d’abord, deux visions de l’individu renvoient à deux grands types de société démocratique. Les “libéraux” (Rawls, 1987 ; Nozick, 1988) rejoignent la tradition “républicaine” française : l’individu est abstrait, universel, atomisé et désincarné ; dans cette démocratie libérale, l’espace ne joue aucun rôle. Pour les “communautariens” (Sandel, 1999 ; Taylor, 1994 ; Walzer, 1997) au contraire, l’individu est concret, singulier, enraciné et ancré dans un groupe et un territoire ; l’espace et l’histoire jouent un rôle déterminant dans la définition de son identité, soulignant ainsi le caractère “localisé” de la société.
En Grande-Bretagne, les théories “radicales” de la démocratie s’inspirent des communautariens, mais en introduisant le conflit. Le courant de la démocratie “associationniste” veut sortir du débat stérile entre individualisme libéral et socialisme bureaucratique et il voit dans les associations les porte-parole de la société civile (Hirst, 1994). Pour Chantal Mouffe (1995), la démocratie “agonistique” émerge dans l’affirmation des identités collectives spécifiques et dans la confrontation des revendications quelquefois opposées des “nouveaux mouvements sociaux” : femmes, écologistes, minorités ethniques, sexuelles, etc.
L’empowerment est un autre grand débat qui traverse le monde anglo-saxon. Intraduisible, ce mot désigne le processus de renforcement du pouvoir et d’autonomisation des individus et des groupes les plus démunis. Il s’agit avant tout d’une rhétorique et il peut y avoir un grand écart entre le dire et le faire, mais ce sont des expériences qui méritent examen et discussion (en français, Genestier, 2002 ; voir le compte-rendu de cet ouvrage à la fin de ce numéro).
Pour Espaces et Sociétés, ce dossier n’est donc qu’une première étape et il aura certainement des suites, à travers des articles “hors-dossier” et dans un nouveau dossier, si les textes rassemblés sont suffisamment nombreux, pour poursuivre ce débat complexe, à peine entrouvert.

Références Bibliographiques

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CALLON M., LASCOUMES P. et BARTHE Y. (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil.
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