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N° 139 : Usages et régulation des eaux urbaines



Éditorial. Usages et régulations des eaux urbaines

par Bernard BARRQUÉ et Stéphane NAHRATH

Au XXe siècle, le développement économique et l’urbanisation mondiale ont conduit à une multiplication des usages de l’eau ; plus récemment l’eau s’est retrouvée au coeur des politiques d’environnement, participant à des innovations économiques (le principe pollueur-payeur) et institutionnelles (les comités d’usagers de l’eau). Depuis une quinzaine d’années, elle fait l’objet de débats politiques et surtout médiatiques assez vifs qui ne contribuent guère à clarifier les différents enjeux de régulation de ses usages. Prenant le relais de la critique écologique, les néo-libéraux ont remis en cause les politiques de subventions indirectes au développement par le biais de l’hydraulique, et certains ont même défendu la privatisation et le « marché » de l’eau. Leurs opposants parlent d’or bleu et demandent à ce qu’elle soit considérée comme un bien public mondial. Ni les uns ni les autres ne distinguent suffisamment l’eau dans la nature, une ressource naturelle renouvelable, et l’eau « de la ville », à savoir le service public d’eau potable et d’assainissement. Faute d’une analyse en profondeur sur les usages, les dimensions socio-économiques et les institutions, le débat public mondial ou national relayé par les médias est marqué par de grandes peurs sur fond d’amalgames. Ainsi, dans les pays développés, où l’eau du robinet est partout, on ne sait pas ce que font les gens avec elle, et on est par exemple surpris
de constater non seulement une baisse récente des volumes consommés dans de nombreuses villes, mais également les effets parfois paradoxalement très problématiques de ces baisses de consommation sur le service public de l’eau. Dans les pays en développement, on n’arrive pas à donner accès au service aux démunis, et on ne sait pas non plus que faire au-delà de la réaffirmation des slogans souvent éculés.
Face à cette situation, le comité de rédaction d’Espaces et sociétés a considéré qu’il était important que la revue contribue à faire le point et à valoriser les différentes contributions et les apports des sciences sociales à la connaissance des pratiques, usages et régulations sociales et politiques de l’eau. Nous avons donc appelé des articles provenant de toutes les disciplines des sciences sociales pour montrer à notre lectorat l’importance de l’étude de la dimension inséparablement sociale, politique, culturelle, économique et territoriale du précieux mais banal liquide.
Cependant, compte tenu de l’ampleur du sujet, nous avons préféré centrer ce numéro sur ce que l’on appelle l’eau urbaine, c’est-à-dire sur les services publics d’eau potable et d’assainissement bien sûr, mais aussi sur la (difficile) maîtrise des différents types de flux d’eau (eaux de pluie, inondations, eaux souterraines, rivières, etc.) et les différents usages (économiques, récréatifs, etc.) de l’eau en ville, de même que sur les interférences entre l’eau des services et les territoires où les grandes villes puisent leurs ressources ou rejettent leurs eaux usées. En un mot, il s’agit de poser la question des rapports réciproques entre les activités, usages et métabolismes urbains de l’eau d’une part et les régulations (sociales, économiques et politiques) des cycles hydrologiques d’autre part. Mais pour saisir toute l’épaisseur et la complexité de ces rapports, des (micro-)analyses portant sur les pratiques sociales de l’eau dans et autour de la maison, ainsi que sur les usages et les représentations qui les accompagnent, sont tout aussi nécessaires. Les sept articles publiés dans ce dossier témoignent de la diversité, de la richesse et de la complémentarité des points de vue et des problématiques abordées par les différentes disciplines des sciences sociales sur ces différents aspects des usages et de la gestion des eaux urbaines.
Finalement, nous avions également suggéré, dans notre appel à articles, la nécessaire distinction à faire entre eau comme service et eau comme ressource : par exemple quand les juristes parlent du droit de l’eau, ils traitent des règles et des institutions qui fixent ou arbitrent le partage des ressources, que ce soit en droit interne ou en droit international. En revanche, le droit à l’eau, revendiqué au sein des « droits économiques, sociaux et culturels » dans le cadre de la mondialisation, correspond davantage à l’accès à l’eau pour les usages domestiques, et notamment à un minimum d’eau potable, quelle que soit la capacité à payer des différentes catégories d’usagers.
Mais cette distinction entre droit à l’eau et droit de l’eau a souvent été fragilisée, voire ignorée, dans les débats concernant les pays en développement : d’une part, lorsqu’une fraction significative de la population urbaine d’un pays n’est pas raccordée à un réseau public, elle ne reste pas sans eau, mais elle dépend directement de la ressource, qui est fréquemment contaminée par l’industrie et par une urbanisation incontrôlée, et de toute façon bactériologiquement dangereuse. D’autre part, pendant une bonne partie du XXe siècle, les institutions financières internationales et les pays développés ont entretenu une croyance en la « mission hydraulique » des ingénieurs de l’eau. Des financements avantageux ont permis de multiplier barrages et transferts d’eau, et ainsi de mobiliser la ressource dans des projets multifonctionnels identifiés au développement économique. Or, pendant qu’on finançait en priorité les grands ouvrages, on avait tendance à négliger le développement des services publics en bout de chaîne dans les villes. Plus grave encore : la mobilisation des ressources en faveur d’une agriculture plus intensive a souvent conduit à l’éviction des petits paysans qui ont émigré vers les grandes métropoles, rendant encore plus difficile l’atteinte des objectifs de raccordement universel. Tout semble donc se passer comme si droit à l’eau et droit de l’eau étaient indissociablement liés et constituaient deux faces d’une même médaille : pas de garantie d’un droit équitable à l’eau sans la mise en place d’un régime cohérent d’attribution des droits d’usage sur le système de la ressource (droit de l’eau), mais, dans le même temps, pas de gestion durable de la ressource sans une prise en compte et une répartition équitable des droits à l’eau entre l’ensemble des usagers (urbains et ruraux) de la ressource. Comme le lecteur pourra le constater, nombre d’articles de ce dossier illustrent bien ce rapport, notamment au travers de l’analyse des arrangements institutionnels des services urbains dans des pays aussi différents que la France, la Suisse, le Brésil et la Jordanie.
En Europe, les services publics ont été plutôt développés par les villes industrielles avec un éventuel soutien indirect des États. Les articles retraçant le développement des services publics d’eau en France (C. Pezon et G. Canneva) et en Suisse (G. Pflieger) depuis le XIXe siècle offrent à cet égard l’intérêt du contraste : en Suisse, la mobilisation de l’eau en ville semble s’être faite concomitamment comme force motrice pour les ateliers (avant l’invention de l’électricité) et comme alimentation en eau ; la double clientèle a facilité la levée des fonds nécessaires à l’installation puis à la généralisation des réseaux, tout en stimulant, sous l’influence du modèle germanique importé et diffusé par certains ingénieurs en premier lieu dans les villes alémaniques, mais également à Genève, une culture de services industriels bien gérés par des municipalités puissantes en régime fédéral. Tout au long du XXe siècle, ces services industriels municipaux multiservices étendront progressivement leurs réseaux (notamment d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées) dans les communes suburbaines et périurbaines, menant souvent à des concentrations sectorielles ou multisectorielles à l’échelle supra-communale. Mais l’intérêt de la contribution de G. Pflieger consiste également dans la mise en lumière du rôle des villes et de leurs services urbains de l’eau dans le développement, à partir des années 1950, des grands barrages alpins, prolongeant ainsi dans les espaces montagnards les compétences en matière de mobilisation de l’eau comme force motrice acquises au début du XXe siècle dans les villes.
En France, comme dans la plupart des pays voisins, les services publics ont débuté comme des services privés, voire de luxe, fournis par des entreprises concessionnaires. Mais dès que les découvertes hygiénistes ont transformé le luxe en une nécessité urbaine, les municipalités sont rentrées en conflit avec les entreprises au sujet de l’extension des services. Alors qu’ailleurs en Europe, la reprise en main municipale a été la règle, la protection des entreprises par le Conseil d’État qui obligeait les délégants à respecter les contrats jusqu’à leur terme, mais aussi la petitesse des communes, ont conduit en France à un double mouvement de création de syndicats intercommunaux et de remplacement des concessions par des gérances ou des affermages. Au-delà de cette dernière spécificité, la propriété sur les infrastructures est, comme partout, restée en mains publiques et les extensions dans les divers quartiers ont continué de reposer sur un financement public (direct ou indirect par les impôts). En d’autres termes, à l’exception de l’Angleterre où les coûts étaient (et restent encore aujourd’hui pour deux tiers des usagers) couverts par des taxes d’habitation, les Européens ont assez vite payé des factures d’eau sur la base de compteurs volumétriques ; on considérait de plus en plus qu’avoir accès en permanence à une eau traitée et sous pression était un confort de consommateur plus qu’un droit (ou un devoir) de citoyen ; mais les prix étaient d’autant plus attractifs que les infrastructures étaient largement subventionnées ; le portage de l’eau à domicile ne pouvait dès lors plus rivaliser.
C’est ainsi que s’est installée, une culture de l’eau urbaine de « couches moyennes », dans les pays développés où une infrastructure collective permet une pratique individuelle et anonyme en lieu et place de la pratique communautaire de l’eau à la fontaine publique et au lavoir. Une fois cette culture généralisée, il a été possible de diminuer les subventions et surtout de reporter sur la facture d’eau le coût du renouvellement à long terme des réseaux et des usines, ainsi que celui de l’assainissement et plus tard de l’épuration des eaux usées ; cela notamment au travers de la mise en place durant les années 1970 et 1980 du principe du pollueur (ou du consommateur) payeur dans le cadre des politiques environnementales en général et des politiques de protection qualitative des eaux en particulier. Le regroupement de ces services sous le terme d’industrie de l’eau a correspondu au développement de chiffres d’affaires considérables : on vend en France 4 milliards de m3 d’eau à 3 euros en moyenne, et il est alors facile de prélever sur ces sommes de quoi reconquérir la qualité du milieu aquatique ; et cela d’autant plus que l’on découvre que cette dernière coûte sans doute moins cher à terme que la sophistication technique de l’eau urbaine. Ainsi, il revient souvent moins cher à un service public d’eau potable d’aider les agriculteurs à adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement que de devoir enlever ensuite pesticides et nitrates de l’eau potable.
Or cette histoire socio-économique et technique ne s’est pas produite dans le Tiers Monde. L’obligation faite à des continents entiers de se constituer en une série d’États-nations a encouragé des politiques étatiques de l’eau, qui ont finalement été critiquées pour leur manque d’efficacité économique. Or, parce que le monde occidental était alors sous le charme des politiques néo-libérales, sans tenir aucun compte des leçons de l’histoire chez eux, les pays riches ont tenté d’imposer la privatisation, ou au moins la consumérisation, des services d’eau dans les pays en développement, alors même que la base socio-économique nécessaire de couches moyennes et de salariés correctement rémunérés n’existait pas. C’est ce qui explique largement les échecs décrits par K. Bakker.
On pourrait cependant chercher à développer une analyse encore plus « macro » : est-il possible d’avoir de bons services publics tant que les couches moyennes (et ouvrières qualifiées) ne s’imposent pas politiquement, et n’imposent donc leur mode de vie ? Reprenons par exemple le cas du Brésil analysé par A. Britto et R. Formiga : du temps du régime militaire, un plan national de développement des services de saneamento bàsico a bien été lancé ; mais s’il a bien eu des effets très positifs au début, il est entré fondamentalement en crise quand le loyer de l’argent prêté a augmenté alors qu’il fallait raccorder des populations toujours plus modestes ; et la centralisation de cette politique à l’échelle des États fédérés a conduit à une dérive vers la poursuite de la mobilisation des ressources en eau, une politique qui avait longtemps été portée par une coalition d’intérêts hydroélectriques, de BTP, et de grands propriétaires fonciers. L’implosion de ce régime dans les années 1980 a conduit à la mise sur agenda de nouvelles politiques urbaines portées davantage par les municipalités et au profit des couches moyennes voulant des services publics et pouvant les payer. C’est peut-être le sens profond de la loi qui autorise enfin les municipalités à faire des consorcios ou des syndicats intercommunaux ou mixtes. Or, ces nouvelles politiques sont entravées par le non-règlement de la question agraire, qui conduit à une migration incontrôlée vers les villes de couches de population qui n’ont pas la culture de l’eau urbaine, et qui, de surcroît, s’installent illégalement sur les zones qu’on voulait préserver de l’urbanisation pour protéger les ressources en eau et limiter les effets des inondations. Ainsi, même dans un pays émergent comme le Brésil, il n’est pas certain que les élites et les couches moyennes acceptent de payer le poids de la solidarité élargie avec les habitants des favelas. Et si l’on se tourne vers un pays très pauvre comme le Mali, on voit qu’il est impossible de faire porter, par les factures d’eau des habitants de Bamako déjà raccordés, l’accumulation des capitaux nécessaires à raccorder les autres (voir le papier de B. Hibou et O. Vallée (2007) sur « l’échec retentissant » de l’intervention de la SAUR sur l’entreprise d’eau et d’électricité).
Mais il convient également d’étudier plus finement les effets redistributifs des politiques des services à une échelle « micro ». Ainsi l’intérêt de l’article de K. Darmame et R.B. Potter sur Amman est-il de montrer que des mesures prises au nom de la justice sociale en situation de pénurie d’eau (due en fait à une pénurie de capitaux face à l’afflux de populations), comme la desserte intermittente, aboutissent en fait, contrairement aux objectifs initialement visés, à aggraver les inégalités et les distorsions dans les prix effectivement payés par les habitants riches et pauvres. L’accès inégal à l’eau matérialise la fragmentation sociale et certaines innovations, par exemple tarifaires ou de services complémentaires, contribuent paradoxalement à l’entériner. Inversement, on ne peut pas imaginer un service public en réseau qui fonctionne bien si les habitants des divers quartiers d’une ville n’ont pas confiance dans les élus et les techniciens qui travaillent à ce niveau.
Notre appel n’a malheureusement pas suscité d’article équivalent sur la France ou un autre pays développé. Or, il est urgent que les sociologues rentrent sur le terrain des effets redistributifs des systèmes de tarification, ne serait-ce que pour ne pas laisser le monopole du discours aux économistes. Par exemple, ces derniers ont tendance à penser que mettre un compteur d’eau à chaque famille permet à celle-ci de savoir si elle gaspille et donc doit entraîner un comportement vertueux. Les économies d’eau seraient nécessaires pour réduire l’empreinte écologique des villes. Ce faisant, ils oublient en général deux choses : d’une part le compteur en lui-même a un coût d’exploitation qui est assez important ; ensuite, à court terme, la baisse des consommations entraîne une baisse des recettes pour les gestionnaires du service, alors même que ces derniers font face à un coût de gestion largement inchangé : il est bien connu en effet que le service de l’eau est un service de coûts fixes. Donc, une fois informés sur leurs éventuelles économies possibles d’eau, ceux qui peuvent investir, et qui sont souvent les plus aisés, réduisent leur consommation, ce qui provoque une augmentation des prix qui frappe les plus démunis.
À cela les économistes ont longtemps répondu qu’il suffisait de fournir des volumes d’eau de base gratuits ou peu chers pour que le service de base reste abordable. Malheureusement, la plupart du temps, ces nouveaux systèmes tarifaires avantagent les célibataires ou les familles peu nombreuses au détriment des familles nombreuses. Un certain nombre d’études conduites dans les pays développés et dans les pays en développement montrent qu’il est difficile de faire un smart tariff avantageux pour les démunis. Et une étude anglaise des années 1990 (Najma et Smith 1993) a même montré que le système le plus redistributif en faveur des plus modestes est bien le paiement par les rates ou taxes d’habitation. Comme on est loin de l’idée que l’eau du robinet pourrait être traitée comme une marchandise ! Même si, au niveau macro, on peut effectivement constater une élasticité (certes très faible) de la consommation par rapport au prix, on ne vérifie pas de baisse de consommation une fois qu’on a fait passer des immeubles à la facturation individuelle par appartements ! Et dans ce cas, le coût de la nouvelle formule tarifaire résulte en un accroissement du prix annuel moyen de 30 %, notamment à cause du coût du compteur, qui n’est guère compensé par des économies d’eau faites par les usagers. En conséquence, très peu de gens économes y gagneront, et presque tous y perdront…
Or, ce que les études semblent le plus omettre, c’est que nos services publics européens sont basés avant tout sur une confiance de la population dans l’eau qui arrive aux robinets et dans tous ceux qui en sont responsables. Cette confiance peut être vite compromise, notamment si l’on découvre des affaires de corruption. Plus généralement, vouloir faire de l’eau une marchandise, c’est prendre le risque que le public réponde soit par la révolte, soit par un « chacun pour soi » qui fragilisera le service public. Bref, il faut tenir compte de la caractéristique très particulière des services d’eau : un bien de club dont – idéalement – tout le monde est membre, et qui est fragilisé si on fait trop d’économies !
Ici d’ailleurs, l’éventail croissant des technologies permettant d’avoir de l’eau même en situation de pénurie ouvre un champ à la fois de possibles et d’incertitudes considérable. L’article de R. Barbier sur le facteur « beurk » montre l’importance extrême de la confiance, alors que l’on sait faire de l’eau potable avec des eaux usées recyclées, et pour moins cher que le dessalement de l’eau de mer. Il est certain qu’il faudrait là mobiliser les approches qui travaillent sur les phénomènes inconscients et sur nos rapports à l’eau les plus archaïques.
Finalement, le travail de L. Thomi et E. Reynard illustre différemment ce fait que, dans les villes très diversifiées des pays développés, l’eau urbaine comporte une indiscutable articulation avec les ressources en eau dès qu’il y a pénurie ou inondation. Et la reconnaissance de ce fait implique le développement d’une triple culture sur la nature, la société et les processus politiques. Plus concrètement, leur contribution montre bien comment des dispositifs de gouvernance doivent être mis en place qui permettent de mettre en cohérence, à l’échelle de l’agglomération, non seulement la gestion des deux réseaux – le réseau « naturel » (réseau hydrographique du fleuve) et le réseau « artificiel » (réseau des services urbains de l’eau) –, mais également la gestion des eaux urbaines avec la planification de l’aménagement du territoire. Les inondations répétées de Berne ont fini par faire douter d’une solution purement technique, tout comme on doute désormais du bon vieux municipalisme qui nous garantissait « la meilleure eau en quantité telle que tous les usages urbains seraient satisfaits sans rivalité et à un prix modeste ». Il faut remobiliser les citoyens, pour trouver la façon de rendre un service public historiquement marqué par la ville des petits bourgeois, plus durable car mieux articulé à des technologies alternatives, à la territorialité, et jusqu’à la réflexion en miroir avec les pays en développement, où tant d’eau se porte encore sur des têtes de femmes.


RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

HIBOU, B. ; VALLÉE, O. 2007. Énergie du Mali, ou les paradoxes d’un « échec retentissant », AFD, Département de la Recherche, document n° 37.

NAJMA, R. ; SMITH, S. 1993. « Distributional Aspects of Household Charges », dans Fiscal Studies, vol. 14, n° 3, p. 86-108.

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